摘要：高薪养廉是近几年热议的话题，其实这种治腐理念自我国古代便有之，并非国外先例。我国古代历朝历代为促进吏治清明，尝试了许多官吏薪资管理办法，诸如唐宋时期的高薪养廉、明朝的薄俸重典。本文讲述清承明制，而又增益的一套满清特色养廉制度，即“养廉银制度”。这一制度的初衷便是以高薪结合重典约束官吏的行为，但由于制度的先天性缺陷，致使官员反其道而行之，腐败现象更为猖獗，揭露出封建社会人治随意性的缺陷。

古代官吏薪资演变

“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣。”——《汉书.宣帝纪》

廉政问题一直是封建王朝比较重视的问题，“家天下”的背景下，普天之下莫非王土、率土之滨莫非王臣，人民乃皇帝之子民，财富乃皇家之财富，封建帝王不会容忍官吏取民之财中饱私囊。汉朝惠帝有云：“吏之所以治民也，能尽其治则民赖之，故重其禄，所以为民也”。也就是说政府选拔出来的官员均是能力较为出众的，代表政府执行行政管理职能，人民也依靠这些官员的治理过上幸福安康的生活，故而应当给这些官员提供足够的俸禄，从本质上讲也是维护民众的利益。汉宣帝则是将重点放在底层官员薪资调整，在他看来“小吏皆事勤”，底层官员繁琐事务最多，且与民众接触最为频繁，但他们整体收入偏低，甚至连养家糊口都成负担，故而最需要调整的就是底层官吏的薪资。

汉宣帝剧照

汉朝时有《律》记载大司马、大将军月奉6万钱。而时为汉武帝待诏公车的东方朔曾言：“俸一囊粟,钱二百四十”，并以“饥欲死”来形容自己的窘迫生活。这里可以看出汉初的官吏收入差距之大，故而汉宣帝从底层官吏薪资入手，推行“益吏百石以下俸十五”的政策，将百石以下官吏俸禄上调百分之五十，这便是最早的高薪养廉理念。到了东汉开国，刘秀为进一步缩小官员之间的收入差距，令千石以上的高官俸禄“减于西京旧制”，六百石以下的官吏“增于旧秩”。

“外官卑品，犹未得禄，饥寒切身，难保清白。今仓凛殷实，宜量加优给，然后可责以不贪，严设科禁。”——《旧唐书.卷七十八.列传第二十八》

如果说汉朝的官吏薪资调整是出于“官本”思想，那么唐朝更立足于防治腐败现象。唐朝在我国古代史中应当是综合实力最强盛的王朝，但其官员俸禄却并未体现出这一点，唐太宗时期名臣高冯曾上书，称地方官员的俸禄太低，甚至无法保障基本生活，故而也就想方设法的寻求灰色收入，很难做到清正廉洁，欲使吏治清明，需要提高这些官员的收入，再以重典加以约束，方能解决这个问题。唐太宗认为此言确为时弊，便欣然接受了这个策略。

这种由臣下提出的“高薪养廉”之策还见于宋朝的庆历新政。时范仲淹所提“养贤之方，必先厚禄，禄厚然后可以责廉隅”，这条时策正是应对当年赵匡胤开国时的“薄俸养贤论”。范仲淹认为给予官员厚禄不仅仅是满足其物质需求，更是提高了贪污的代价，高薪之后则要“督其善政，有不法者，可废可诛”，在职官员会更加珍惜高薪岗位，依律行事，所以宋朝的官员俸禄是历代最高的。

“今日贪取之风，所以固胶于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也”。——顾炎武

宋朝的高薪养廉并没有取得显著成果，北宋末年的贪腐之风依旧盛行，其实这也与统治者的荒废朝政有一定关系，权臣当道，上下勾结，监督机制成为一纸空谈，为贪腐提供了可趁之机。明朝正是以北宋为前车之鉴，加之朱元璋乃布衣天子，自知贪官横行时的人间疾苦，因此采用了薄俸之策，并以重典惩治贪腐。但朱元璋的薄俸走到了一个极端，如果按照正常俸禄来看，明朝大部分官员的生活质量甚至不如普通百姓，万历年间正一品大臣月俸八十七石，这在慢慢历史长河中是难以见到的。朱元璋曾设弘文馆学士，品阶不高，但皆是大才之人方可入之，为首者乃刘伯温，罗复仁也是其中一员，身为明朝的高级智囊团成员，以郊区破屋居之，屋顶漏了请不起工匠，只能自己修补，幸得其品质高洁，清廉自守。但这种为官环境带来的是更多官员的贪腐，自古文人十年寒窗为的是报效国家，而不是清贫如洗。正如顾炎武所说，这种低薪带来的贪腐，使得明朝臣下与君主离心离德，家徒四壁何以为家，家不为家，国亦不为心中所念。

朱元璋剧照

清朝特色的“高薪养廉”

• 清朝官员的“生存”环境

清承明制基本延袭了明朝官员的薪俸制度，清朝官员俸禄也只是略高于明朝，正一品大元年俸一百八十两白银，到了九品官员只有三十一两五钱二分，这还是带有品阶的官吏，诸如衙役这类“未入流”官员之俸禄可以说是难以养家糊口。若为旗人，尚能享受国家财政补贴，若为汉人，则守着一份低薪死工资，实在难以维持。如果再遇上如康熙平“三藩之乱”的大事件，为充军实，停发俸禄两年之久，恐怕清廉之官是要变卖家产才得以度日。

清朝官员俸禄表

清朝州县官员亦不同于寻常百姓，除了养活一家生计，聘请师爷、青吏的费用均出自俸禄，朝廷不予补助，包括日常办公费用亦是由官俸支取。根据《春明梦录 》的记载 ,清末大臣出行时若坐轿 ,需要配齐人手分班替换，一年下来需要支出 800 两 ；若坐车 ，少需备够三马 ，一年支出 400 两 ，就连一品大员的俸禄也不够出行所需。

“男目下光景渐窘，恰有俸银接续，冬下又望外官例寄炭资，今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”——曾国藩

清朝官场亦存陋习，官员之间形成送礼的潜规则，下级进贡上级的名目众多，最著名的是夏天防暑降温的“冰敬”、冬天驱寒取暖的“炭敬”。另外每逢佳节需要向上进贡“节敬”、此外还有上级办喜事的“祝敬”、年关时的“年敬”等等。这样的进贡呈上去的都是不小费用，而在这笔费用中又以京官要职最盛，他们往往掌握外官的晋升考核，故而深受地方官员追捧；京官中下层官员也要孝敬，孝敬的方式就是“印结”，即以京官的资格，为同乡外官出具保证书，保证捐官或捐监贡的同乡身家清白，清朝每一省设一印结局，由同乡里年高德劭的京官主持，两年一届，凡是加入印结局，为同乡出具印结的，每月皆可分得一次印结费，这个印结费皆出自地方官员。同级官吏之间为了扩展人脉，加强交流，亦产生诸多赠与潜规则，如同乡、同年、亲戚、门生、故吏、同窗等，不可胜数。为官花销之大，远远超过了俸禄的范围，这就造成了“廉吏难支”的局面。

清朝官场

• 贪腐成风局面的形成

陋规陋习的养成既是贪腐形成的原因，又是贪腐成风的催化剂。下级官员为了孝敬上级，不得不取之于更下一级，最终还是要取之于民。取之于民的手段就是加征火耗。这还要归功于明朝张居正的“一条鞭法”，即田赋、摇役以货币形式取代实物，统—缴纳白银。而从民众手里征收的银两皆是碎银，官府需要统一熔铸成大银锭方可入库，熔铸是有折耗的，于是州县之官于正额之外私自加征部分银子，以便缴纳入库，这就叫火耗。这种加征火耗在康熙时得到官方认可，但未成制，只是默许每两加收一、二钱的上限，但实操中加征多少全凭地方官自主，康熙后期“地丁一两加至四五钱、七八钱者”已然成风，各地加征超额部分就成为地方衙门以及官吏的经费，称为“耗羡”，而这取之于民的“耗羡”就被地方州县官员一层层输送到各级官吏手中。

府库存银

“今人礼物，多用金钱，或取库银馈送，以致国帑亏空”——康熙

而作为地方督抚大员，挪用府库银钱就成为他们的“权宜之计”，地方州县官员所敬银钱不供所需时，除了开口追要，便是直接从府库提取。雍正初年曾做过统计，江苏省库银亏空881万余两，约江苏两年半的田赋收入，其他省份多则亏空300余万两，少则亏空100余万两，这些亏欠多由督抚造假为民欠。而时任直隶巡抚的田文镜调查之后言“半亏在官，半亏在役，而实在民欠者无几”。督抚所挪银钱除了孝敬上级官吏，还多用来缴纳“部费”，目的是讨好朝廷六部，以便施政畅通，除此之外，军队里武将大员吃空饷捞财；大型工程负责官员偷工减料中饱私囊，这种现象与康熙一朝的“宽政”不无关系。康熙虽为雄主，但言“夫官之清廉，只可论其大者，廉吏亦非一文不取”，也许是康熙的驭人之道就是宽容。他对官场盛行送礼之风的态度是“大不可必追究”，火耗问题于顺治年间管控甚严，到了康熙一朝便成了朝廷默许的潜规则，当有谏裁去两淮盐课陋规银时，康熙的回答是“此一款去不得，必深得罪于督抚，银数无多，何苦积害。”康熙的宽政是官员为所欲为的催化剂，吏治失去监督的土壤，贪腐之事便蔚然成风，致使民生不安，国库空虚。

康熙剧照

• 养廉银制度的诞生

“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，朘削何堪”——雍正

雍正即位以后，面对康熙甩下的烂摊子，力求改变，但他的定位稍失偏颇，以火耗劳民为根源，采纳湖广总督杨宗仁“以耗羡充一切公事之费，此外丝毫不许派捐”的奏请，下达了“耗羡归公”的政令。这个政令还是从政府层面认可加征火耗的行为，只是将火耗收归公有，以补各地亏空，同时雍正认识到官员俸禄难以满足“正常”开支，故而以归公的耗羡来“凭大吏酌量分给，均得养廉入”，这就形成了“养廉银”制度。此制度做出明确指示 “州县可取火耗与民间”，只是规定上级不能再向州县官员提取火耗用作经费。不得不说，此制度是看到了州县上级官员未掌财政的现实，他们不得不依赖州县官员馈赠，从而到达继续往上馈赠的目的。但这个制度以“耗羡归公”再统一派发为“养廉银”，实属挂羊头卖狗肉，只是将官员贪腐合理化、正规化，并未解决取之于民的问题，如沈近思所言:“今日则正项之外更添正项，他日必至耗羡之外更添耗羡”，因此也引来诸多反对之声。

雍正剧照

“总督1.3万一2万两；巡抚1万一1，5万两；布政使5000~9000两；按察使3000一8444两；道员1500一6000两；知府800一4000两；知州500一2000两；知县400一2000两”——《大清五朝会典》

雍正对此制度抱有极大决心，通过山西试点之后推向全国，并最终于雍正五年形成定制。此制度大致内容是：州县按照规定比例征收耗羡，再全额纳入省库，省级官员根据本省官员级别、各地政务需求订立分数，上报朝廷备案，再从司库按备案数目提取银两分发给各官作为“养廉银”。这样既解决了官员办的公经费，又补充了官员生活所需，据史料记载，清朝官员的“养廉银”基本上是俸禄的十到一百倍。雍正十三年，户部进行了一次养廉银开支明细的全国普查，随后造册核录，成为一项经过试点、推广、验收三步走的成熟体制。时至乾隆时期，又建立了“恩俸制度”，针对京官进行加倍支俸，并从各省每年凑拨京官津贴二十六万两，补贴在京四五品以上官员，以解决在京官员渴望外放获取养廉银的尴尬局面，这也是对“养廉银”制度的补充。

“倘地方官员，于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。——雍正

雍正“高薪养廉”的同时采用重典加以约束，规定耗羡及耗羡率在定制之外只许减少，不许增加，这样一来征一两税银的耗羡稳定在了一到三成，人民的负担有所减轻。归公之耗羡又充实了国库，以致财政充实。对于这一点，魏源的评价相当客观，康熙六十一年休养生息，府库存银仅仅八百万两，而乾隆五十一年时，经南巡、镯免、西北用兵之巨大开支，仍有七千万两存于国库，“皆雍正十余载清厘整伤之功”。

乾隆下江南

养廉银制度的破产

“提解火耗，原一时权宜之计将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，各省火耗自渐轻以至于尽革，此联之深愿。”——雍正

雍正一朝，养廉银带来了非凡的效果，这是由于雍正皇帝亲历亲为的“重典”监管，而此重典在于“耗羡”的本末倒置，这只是雍正口中的权宜之计，他并没有长久推行的计划，故而重典也只是出于“当今圣上”之口，未形成长期有效的监管制度加以配套。再者，雍正接下康熙皇帝的烂摊子，国库空虚已成事实，其推行的养廉实际上是在拆东墙补西墙，拆是民众纳税时的火耗，补的是国库亏欠，因此对官场上的陋习潜规并未形成约束，甚至有助长之势。高达十倍乃至百倍于俸禄的养廉之银，来路合法化，去路却未加监管，用于政务少之又少，敬送上级者多之又多，并未从根本上改变官场风气。

乾隆年间巨贪和珅

乾隆皇帝文治武功值得肯定，但再其执政后期，骄奢淫意，挥霍无度，创立“议罪银”制度，目标直指养廉银，官员犯错可用养廉巨款赎罪，这样一来，乾隆皇帝是坐拥了财富，却使犯事儿的官吏“两袖清风”，这些官员被罚以后只能再想方设法捞钱，贪污之风再起，民众再受剥削。可以说“议罪银”制度不仅没能惩治犯错的官吏，反而破坏了本就薄弱的养廉体制，加速了吏治的败坏、官僚贪腐。随之而来的则是挪用库银现象卷土重来，库银有亏，再以养廉银填补，形成恶性循环。嘉庆十九年白莲教造反，朝廷镇压之军费高达九十余万两，皇帝要求“在现任大小官员养廉银内分作十五年均匀摊扣归款”以补军费损耗。道光以后，战事频发，国库空虚，财政窘迫，朝廷再次削减官员俸禄及养廉银，至使晚清官吏法外敛财，贪污贿赂，政风日下，不可收拾，养廉银制度逐渐全面破产。

综合来看，清朝“高薪养廉”实则换汤不换药的剥削民众，取之于民却用之于官场陋习潜规，填补国库亏空，它从根源上并没有解决官场的不正之风；又因疏于监管，造成贪腐之势愈演愈烈，封建帝王施政的随意性使得这项政策随风摇摆，难成定制；人性的贪婪理当以法律约束，政策的推行理当以法律监控，人治的时效性远远不及法律制度来的更长久、稳定！

• 参考文献：
• 《清稗类钞·恩遇类》
• 《清稗类钞‧礼制类》
• 《郎潜纪闻》
• 《清朝文献通考》
• 《越缦堂日记》
• 《旧唐书》
• 《汉书》
• 《曾国藩全集·家书》
• 《大清五朝会典》